Письмо Росприроднадзора от 10.02.2017 N АС-09-02-36/2534
В дополнение к письму от 27.01.2017 № АС-09-02-36/1523 Роспрприроднадзор направляет поступившее 7 февраля 2017 г. правовое заключение по вопросу применения при расчете платы за негативное воздействие на окружающую среду за размещение отходов коэффициента 0,3, подготовленное профессором Московского государственного университета им. М.В.Ломоносова Т.В.Петровой.
Письмо Юридического факультета Московского государственного университета им. М.В.Ломоносова № 203-17/115-03 от 06.02.2017 (на № АС-09-02-32/26526 от 29.12.2016)
В связи с Вашим обращением (исх. № АС-09-02-32/26526 от 29.12.2016) о запросе позиции по вопросу возможности применения льготного («понижающего») коэффициента 0,3 организациями, размещающими отходы производства и потребления на объектах размещения отходов сторонних организаций и находящихся на значительном удалении от места образования отходов, направляем правовое заключение, подготовленное профессором кафедры экологического и земельного права Юридического факультета МГУ имени М.В.Ломоносова Т. В. Петровой.
Правовое заключение по вопросу о применении понижающего коэффициента 0,3 при расчете платы за негативное воздействие на окружающую среду (за размещение отходов)
Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 3441 (далее - Постановление № 344) были утверждены нормативы платы за негативное воздействие на окружающую среду, в том числе, за размещение отходов производства и потребления.
Приложением № 1 к данному Постановлению (далее -Приложение № 1) было установлено, что нормативы платы за размещение отходов (далее по тексту - плата) в пределах установленных лимитов применяются с использованием коэффициента 0,3 в случае размещения отходов на специализированных полигонах и промышленных площадках, оборудованных в соответствии с установленными требованиями и расположенных в пределах промышленной зоны источника негативного воздействия.
Регулируемые указанной нормой отношения носят комплексный характер, являясь одновременно финансовыми (в части исчисления платы), экологическими (в части требований к размещению отходов на специально оборудованных объектах), земельными (в части определения места размещения отходов) и имущественными (в части наличия у плательщика законного права на объект размещения отходов).
Споры, возникшие при применении нормы, обусловлены тем, что в ее формулировке понятийный аппарат экологического законодательства используется вне связи с соответствующими земельно-правовыми и гражданско-правовыми понятиями, позволяющими правильно истолковать ее содержание и цель.
Формально-логический анализ нормы Приложения 1 в совокупности с нормами федеральных законов, иных нормативных правовых актов, актов применения права, а также с учетом ее доктринальных толковании позволяет сделать следующие выводы:
I. Норма адресована субъектам, обязанным в соответствии с законодательством вносить плату за размещение отходов. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (п.1 ст. 16.1) относит к субъектам платы за размещение отходов (за исключением ТКО) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, при осуществлении которыми хозяйственной и иной деятельности образовались отходы.
До вступления в силу ст. 16.1. названного Закона аналогичный подход к определению плательщиков вытекал из смысла ст. 18 (ч. 1), 23 (ч. 1) и24 (ч. 1, абз. 2) ФЗ «Об отходах производства и потребления», которые адресованы субъектам, в результате деятельности которых образовались отходы.
В правовых позициях, сформулированных в решениях Конституционного Суда РФ2 , Верховного суда РФ3 , обязанность по внесению платы за размещение отходов также признается за лицами, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы.
Из сказанного следует, что норма Приложения № 1 адресовано субъектам, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образовались отходы, а не лицам, оказывающим услуги по размещению чужих отходов.
II. Норма Приложения № 1 оперирует понятиями, не имеющими легальных определений («промышленные площадки», «промышленные зоны источников негативного воздействия»), но играющими важную роль в механизме ее применения. Указанные понятия используются в разных нормативных правовых актах в несовпадающих по смыслу значениях.
Например, в п. 3 Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормирования4 промышленной площадкой признается территория (часть территории), в пределах которой размещаются производственные и вспомогательные здания и сооружения, в том числе предназначенные для накопления или размещения отходов.
В Санитарных правилах СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» 5 (п. 3.3.) под промышленной площадкой, от границы которой устанавливается санитарно-защитная зона, подразумевается «земельный участок, принадлежащей промышленному производству и объекту для ведения хозяйственной деятельности и оформленный в установленном порядке».
Аналогичное толкование этого понятия встречается в юридической литературе6, в материалах судебной практики7 и иных актах применения права8, где промышленные площадки отождествляются с пространственным базисом осуществления производственной деятельности, в т.ч. с земельными участками, предоставленными для этой цели.
В гражданско-правовом смысле промышленные площадки рассматриваются как части имущественных комплексов предприятий, о чем свидетельствуют материалы судебной практики по вопросу о признании промышленных площадок объектами капитального строительства, подлежащими государственной регистрации в качестве объектов недвижимости.9
Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» (ст. 1, 10) оперирует понятием «площадка», подразумевая под ним специально оборудованное место временного складирования (накопления) отходов.
Таким образом, в законодательстве, в правоприменительной практике и в правовой литературе понятие «промышленная площадка» используется в нескольких значениях:
- в земельно-правовом значении (земельный участок, его часть);
- в гражданско-правовом значении (часть имущественного комплекса, объект недвижимости, объект права собственности и иных прав);
- в эколого-правовом значении (объект размещения (хранения) отходов).
Аналогичная неопределенность характерна и для другого понятия - «промышленной зоны источника негативного воздействия», как места расположения специализированных полигонов и (или) промышленных площадок. Законодательство (в т.ч. уже недействующее) признает объектами (источниками) негативного воздействия на окружающую среду, как производственные объекты, на которых образуются отходы, так и объекты, на которых осуществляется размещение отходов.
На наш взгляд, понятие «промышленная зона источника негативного воздействия» представляет собой некорректное определение места нахождения объекта размещения отходов с использованием понятийного аппарата экологического законодательства.
Однако, как уже было отмечено, при размещении отходов возникают также земельные и имущественные отношения, регулируемые земельным и гражданским законодательством соответственно. Земельное законодательство для обозначения пространственной сферы деятельности, в т.ч. по размещению отходов, использует понятие «земельный участок», гражданское законодательство оперирует понятием «право собственности» (иные права) на объект размещения отходов, расположенный на этом земельном участке.
С учетом сказанного, понятие «промышленная зона источника негативного воздействия» можно истолковать как «земельный участок с расположенными на нем объектами, при использовании которых образуются и (или) размещаются отходы».
ІII. Иные нормативные правовые акты, предусматривающие коэффициент 0,3 при исчислении штаты за размещение отходов, связывают его применение с фактом принадлежности объекта, на котором размещаются отходы или территории (земельного участка), на которой он расположен, субъекту, в результате деятельности которого образовались эти отходы (т.е. плательщику).
Так, «Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды», действовавшие в период с 26.01.1993 г.10 по 01.09.2014 г.11, содержали пункт 4.6.12 Приложения №1, согласно которому «при размещении отходов на территориях, принадлежащих природопользователям, базовый норматив платы умножается на коэффициент 0.3»
С 1 января 2016 г. действует пункт1013 ст. 23 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», согласно которому «при размещении отходов, которые образовались в собственном производстве, в пределах установленных лимитов на их размещения на объектах размещения отходов, принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю на праве собственности либо ином законном основании и оборудованных в соответствии с установленными требованиями, при исчислении платы за негативное воздействие на окружающую среду к ставкам такой платы применяется коэффициент 0,3.».
Таким образом, в новой редакции указанного Закона норма о применении коэффициента 0,3 приобрела то правовое содержание, которое ранее предполагалось, но ставилось под сомнение ввиду неопределенности ее формулировки.
IV. Норма Приложения № 1 имеет не императивный, а диспозитивный характер 14, который заключается в предоставлении плательщику свободы выбора из следующих предусмотренных ею вариантов поведения:
- размещать отходы собственного производства в пределах промышленной зоны источника негативного воздействия и вносить плату с применением коэффициента 0,3, т.е. в пониженном размере;
- размещать отходы собственного производства за пределами промышленной зоны источника негативного воздействия и вносить плату в полном объеме.
С учетом приведенного выше толкования понятия «промышленная зона источника негативного воздействия» возможны следующие варианты исчисления платы:
1) с применением коэффициента 0,3 - при размещении отходов на полигоне или площадке в границах земельного участка, принадлежащего на законных основаниях плательщику;
2) без применения коэффициента 0,3 - при размещении отходов на полигоне ища площадке за границами земельного участка, принадлежащего на законных основаниях плательщику, т.е. на чужом земельном участке и, соответственно, на чужом объекте размещения отходов.
В обоих случаях плата вносится за правомерное размещение отходов, т.е. их размещение на объектах, соответствующих установленным требованиям, и в пределах установленных лимитов.
Плательщик, размещающий отходы собственного производства на принадлежащем ему земельном участке, должен соблюдать положения законодательства о целевом назначении и разрешенном использовании земельного участка, требования к размещению отходов, включая получение лицензии15 , разрешения на строительство объекта размещения отходов, предоставление соответствующей отчетности, ведение мониторинга окружающей среды в зоне воздействия этого объекта и проч.
Таким образом, норма Приложения № 1 адресована плательщиком, размещающим отходы собственного производства на специально созданных ими объектах размещения отходов, расположенных в границах принадлежащих им на праве собственности (или на ином праве) земельных участков, с соблюдением требований экологического, земельного и иного законодательства.
Только для этой категории плательщиков предусмотрена возможность применения понижающего (0,3), т.е. льготного коэффициента к ставкам платы за размещение отходов.
V. Введение льготного коэффициента обусловлено следующими причинами:
1) Во-первых, таким способом осуществляется зачет части инвестиционных и текущих затрат плательщика, связанных со строительством (реконструкцией), надлежащим содержанием, последующим выводом из эксплуатации объекта по размещению отходов. Указанные затраты включают, помимо прочих, расходы на осуществление производственного контроля, мониторинга состояния окружающей среды в зоне воздействия объекта размещения отходов, предоставление отчетности и проч. Затраты у плательщика возникают и в связи с исчерпанием мощности объекта по размещению отходов н с необходимостью последующей утилизации (или обезвреживания, захоронения) находящихся в нем отходов.
2) Во-вторых, норма стимулирует плательщиков к сокращению количества отходов собственного производства, поскольку возможность их размещения ограничена проектными мощностями принадлежащих им объектов по размещению данных отходов.
VI. В норме Приложения № 1 упомянуты такие объекты размещения отходов, как специализированные полигоны и промышленные площадки.
Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» (ст. 1) относит к объектам размещения отходов и другие специально оборудованные сооружения (полигоны, шламохранилища, шламовые амбары, хвостохранилища, отвалы горных пород и др.).
Приказ Минприроды РФ от 25.02.2010 № 49 16 расширяет перечень объектов размещения отходов, относя к их числу полигоны захоронения ТКО; полигоны захоронения промышленных отходов; выработанные шахты, штольни, используемые для захоронения отходов; шламохранилища; шламовые амбары; хвостохранилища; отвалы горных пород, терриконы; отработанные карьеры; шлакозолоотвалы; навозохранилища; открытые площадки с грунтовым (или водонепроницаемым) покрытием; крыше площадки с грунтовым (или водонепроницаемым) покрытием; производственные помещения (их части) и др.
В норме Приложения № 1 применение льготного коэффициента предусмотрено при размещении отходов только на «специализированных полигонах» и «промышленных площадках». Плательщики, размещающие отходы собственного производства на принадлежащих им объектах, не являющихся полигонами для захоронения промышленных отходов или площадками для их хранения, не вправе применять коэффициент 0,3 к нормативам платы за размещение отходов.
Основные выводы:
1) Норма Приложения № 1 адресована плательщикам, размещающим отходы собственного производства на специально созданных ими объектах размещения отходов, расположенных в границах принадлежащих им на праве собственности (или на ином праве) земельных участков, с соблюдением требований экологического, земельного и иного законодательства.
2) Предоставление права на применение понижающего коэффициента 0,3 при исчислении платы следует рассматривать как зачет части инвестиционных и текущих затрат плательщика, связанных со строительством, надлежащим содержанием и последующим выводом из эксплуатации объекта по размещению отходов, а также как меру экономического стимулирования сокращения количества отходов плательщика, размещающего их на принадлежащем ему объекте (полигоне, промышленной площадке).
