Письмо Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 16 декабря 2013 г. N ВК-03-03-36/18858 О разъяснении норм законодательства по лицензированию
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования в связи с внесенным Росприроднадзору представлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 11.07.2013 № 74/3-272-2013 об устранении нарушений законодательства об охране окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления, а также поступающими в адрес Росприроднадзора обращениями от территориальных органов Росприроднадзора с просьбой разъяснить порядок их действий при поступлении заявлений и документов для получения/переоформления лицензии на деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I - IV класса опасности в случае, если организация, обратившаяся в лицензирующий орган, осуществляет эксплуатацию свалки твердых бытовых и промышленных отходов, полигона (объекта размещения отходов), которые с момента их существования находятся в границах населенных пунктов, в дополнение к ранее направленному письму от 15.08.2013 № АА-03-03-36/11686 разъясняет следующее.
Согласно п. 4.16. ГОСТ 30772-2001 "Межгосударственный стандарт Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения", введенного в действие постановлением Госстандарта Российской Федерации от 28.12.2001 № 607-ст (далее - ГОСТ), под свалкой понимается местонахождение отходов, использование которых в течение обозримого срока не предполагается.
Вместе с этим, в соответствии с п. 4.4 Приложения № 1 к Инструктивно-методическим указаниям по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды, утвержденным Минприроды России 26.01.1993 (зарегистрировано в Минюсте России 24.03.1993 № 190), санкционированные свалки - это разрешенные органами исполнительной власти на местах территории (существующие площадки) для размещения отходов, не обустроенные в соответствии с СНиП 2.01.28-85 "Полигоны по обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных отходов. Основные положения по проектированию" (далее - СНиП 2.01.28-85) и эксплуатируемые с отклонениями от требований санитарно-эпидемиологического надзора, являются временными, подлежат обустройству в соответствии с указанными требованиями или закрытию в сроки, необходимые для проектирования и строительства полигонов, отвечающих требованиям СНиП 2.01.28-85.
СНиП 2.01.28-85 входит в перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее - Закон № 384-ФЗ), утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 № 1047-р.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон № 89-ФЗ) объектом размещения отходов является специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое).
Вместе с этим, в соответствии с п. 4.11. ГОСТ под объектами размещения отходов понимаются полигоны, шламохранилища, хвостохранилища и другие сооружения, обустроенные и эксплуатируемые в соответствии с экологическими требованиями, а также специально оборудованные места для хранения отходов на предприятиях в определенных количествах и на установленные сроки.
Согласно п. 1.1. СНиП 2.01.28-85 полигоны являются природоохранными сооружениями и предназначены для централизованного сбора, обезвреживания и захоронения токсичных отходов промышленных предприятий, научно-исследовательских организаций и учреждений.
Вместе с этим, ст. 2 Закона № 384-ФЗ установлено, что сооружение - это результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций, и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.
На основании изложенного, свалки твердых бытовых и промышленных отходов не могут являться природоохранными сооружениями - объектами размещения отходов.
Однако, как показывает практика, большинство муниципальных свалок захоронения твердых бытовых и промышленных отходов были созданы в период 60 - 80-х годов прошлого столетия в местах отработанных карьеров и в границах населенных пунктов.
В настоящее время организации, осуществляющие эксплуатацию таких объектов, обращаются в территориальные органы Росприроднадзора за представлением лицензий, переоформлением ранее выданных лицензий в связи с истечением срока их действия.
Порядок представления лицензии изложен в ст. 13 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон № 99-ФЗ) и Положении о лицензировании деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 28.03.2013 № 255 (далее - Положение № 255).
В соответствии с ч. 4 ст. 22 Закона № 99-ФЗ лицензии, предоставленные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, на виды деятельности, наименования которых изменены, а также такие лицензии, не содержащие перечня работ, услуг, которые выполняются, оказываются в составе конкретных видов деятельности, по истечении срока их действия подлежат переоформлению в порядке, установленном ст. 18 Закона № 99-ФЗ, при условии соблюдения лицензионных требований, предъявляемых к таким видам деятельности.
В случае осуществления лицензируемого вида деятельности без изменения перечня выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, и адреса мест осуществления лицензируемого вида деятельности, указанного в лицензии, необходимо руководствоваться ч. 3 ст. 18 Закона № 99-ФЗ, а именно, для переоформления лицензии лицензиат, его правопреемник или иное предусмотренное федеральным законом лицо представляет в лицензирующий орган, предоставивший лицензию, либо направляет заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении заявление о переоформлении лицензии, оригинал действующей лицензии и документ, подтверждающий уплату государственной пошлины за переоформление лицензии.
При этом в соответствии с ч. 2 ст. 19 Закона № 99-ФЗ, основанием для проведения проверки соискателя лицензии или лицензиата является представление в лицензирующий орган заявления о предоставлении лицензии или заявления о переоформлении лицензии.
В отношении соискателя лицензии лицензирующим органом проводятся документарные проверки, предметом которых в соответствии с ч. 4 ст. 19 Закона № 99-ФЗ являются сведения, содержащиеся в представленных заявлениях и документах, в целях оценки соответствия таких сведений положениям ч. 1 и 3 ст. 13 Закона № 99-ФЗ, а также сведениям о соискателе лицензии или лицензиате, содержащимся в едином государственном реестре юридических лиц, едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей и других федеральных информационных ресурсах.
Согласно ч. 5 ст. 19 Закона № 99-ФЗ проведение внеплановой выездной проверки возможно в отношении соискателя лицензии или лицензиата только в случаях, предусмотренных ч. 7 и ч. 9 ст. 18 Закона № 99-ФЗ.
В случае переоформления лицензии в связи с истечением срока действия ранее выданной лицензии в отношении лицензиата проводится только документарная проверка, предметом которой являются сведения, содержащиеся в представленных заявлениях и документах, в целях оценки соответствия таких сведений положениям ч. 3 ст. 18 Закона № 99-ФЗ, а также сведениям о лицензиате, содержащимся в едином государственном реестре юридических лиц, едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей и других федеральных информационных ресурсах.
В соответствии с ч. 14 ст. 19 Закона № 99-ФЗ при осуществлении лицензионного контроля лицензирующий орган вправе получить информацию, подтверждающую достоверность представленных соискателем лицензии (лицензиатом) сведений и документов, информацию, подтверждающую соответствие соискателя лицензии (лицензиата) лицензионным требованиям, с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в соответствии с законодательством Российской Федерации, регулирующим вопросы обеспечения доступа к информации.
Кроме того, согласно ч. 4 ст. 11 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в случае, если достоверность сведений, содержащихся в документах, имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, вызывает обоснованные сомнения либо эти сведения не позволяют оценить исполнение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля направляет в адрес юридического лица, адрес индивидуального предпринимателя мотивированный запрос с требованием представить иные необходимые для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документы.
Одним из лицензионных требований, согласно подпункту "а" п. 3 Положения № 255, является наличие у соискателя лицензии (лицензиата) необходимых для выполнения заявленных работ зданий, строений, сооружений (в том числе объектов размещения отходов) и помещений, принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании и соответствующих установленным требованиям.
В отсутствие документов, подтверждающих наличие у соискателя лицензии (лицензиата) сооружений - объектов размещения отходов, принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании и соответствующих установленным требованиям, предоставление/переоформление лицензии невозможно.
К числу таких документов могут относиться: документ, подтверждающий факт ввода в эксплуатацию объекта размещения отходов, - разрешение на ввод объекта в эксплуатацию (акт ввода в эксплуатацию), который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка или, в случае строительства, реконструкции линейного объекта проекту планировки территории и проекту межевания территории, а также проектной документации (п. 1 ст. 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации); положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов (за исключением объектов, которые введены в эксплуатацию или разрешение на строительство которых выдано до вступления в силу Федерального закона от 30.12.2008 № 309-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации").
В случае наличия у соискателя лицензии (лицензиата) свалки твердых бытовых и промышленных отходов, которая, на основании вышеизложенного, не является природоохранным сооружением - объектом размещения отходов и, следовательно, не соответствует установленным требованиям, у лицензирующего органа отсутствует право на предоставление/переоформление лицензии на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I - IV класса опасности в связи с невыполнением соискателем лицензии (лицензиатом) лицензионных требований, предусмотренных подпунктом "а" п. 3 Положения № 255.
Вместе с этим, при рассмотрении сведений и документов в рамках проведения проверки соискателя лицензии (лицензиата) на предмет соответствия его лицензионным требованиям лицензирующим органом может быть выявлен факт размещения свалки твердых бытовых и промышленных отходов, а также объекта размещения отходов в границах населенного пункта.
Необходимо отметить, что ч. 5 ст. 12 Закона № 89-ФЗ (в ред. Федерального закона от 08.11.2008 № 196-ФЗ "О внесении изменения в статью 12 Федерального закона "Об отходах производства и потребления") установлен запрет на захоронение отходов в границах населенного пункта.
Кроме того, до вступления в силу указанной редакции, Законом № 89-ФЗ также был установлен запрет на захоронение отходов на территориях городских и других поселений.
Более того, до вступления в силу Закона № 89-ФЗ, ч. 5 ст. 54 Закона РСФСР от 19.12.1991 № 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" также было запрещено размещение токсичных отходов, в том числе отходов атомной промышленности, на территории вблизи городов и других населенных пунктов, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах и иных местах, где может быть создана опасность для здоровья населения и состояния окружающей природной среды.
Согласно Базельской конвенции от 22.03.1989 "О контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением" экотоксичные вещества - вещества или отходы, которые в случае попадания в окружающую среду представляют или могут немедленно или со временем представлять угрозу для окружающей среды в результате биоаккумулирования и (или) оказывать токсичное воздействие на биотические системы.
Вместе с этим, согласно п. 6 постановления Правительства Российской Федерации от 26.10.2000 № 818 "О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов" (далее - Постановление № 818), органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления было рекомендовано принять меры по ликвидации и последующей рекультивации объектов захоронения отходов производства и потребления, расположенных на территориях городских и других поселений, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, а также водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.
В случае, если при рассмотрении сведений и документов, в рамках проведения проверки соискателя лицензии (лицензиата) на предмет соответствия его лицензионным требованиям, лицензирующим органом выявлен факт нахождения в границах населенных пунктов свалки твердых бытовых и промышленных отходов, лицензирующим органом принимается решение об отказе в предоставлении/переоформлении лицензии в связи с установлением в ходе проверки несоответствия соискателя лицензии (лицензиата) лицензионным требованиям.
В случае же, если при рассмотрении сведений и документов в рамках проведения проверки соискателя лицензии (лицензиата) на предмет соответствия его лицензионным требованиям выявлен факт наличия у него объекта размещения отходов (полигона), находящегося в границах населенного пункта и созданного до вступления в силу Закона № 89-ФЗ, то при принятии решения о предоставлении/переоформлении лицензии или об отказе в предоставлении/переоформлении лицензии лицензирующему органу необходимо руководствоваться, в том числе, данными свободной вместимости эксплуатируемого объекта.
При этом в случае, если свободная вместимость полигона твердых бытовых и промышленных отходов исчерпана, предоставление или переоформление лицензии и работы по восстановлению нарушенных земель в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Необходимо отметить, что предоставление/переоформление лицензии возможно только в случае вступления в законную силу документа, подтверждающего перевод земельного участка, на котором находится объект размещения отходов, в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения.
Более того, с 01.08.2014 вступает в силу постановление Правительства Российской Федерации от 16.08.2013 № 712 "О порядке проведения паспортизации отходов I - IV классов опасности".
С вступлением в силу данного постановления утрачивает силу Постановление № 818, соответственно, вступает в силу приказ Минприроды России от 30.09.2011 № 792 "Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра отходов" (далее - Приказ № 792), согласно которому объекты размещения отходов, выведенные из эксплуатации (в том числе рекультивированные или законсервированные) в соответствии с установленным порядком, а также объекты захоронения отходов, расположенные на территориях, использование которых для захоронения отходов запрещено законодательством Российской Федерации, не подлежат включению в государственный реестр объектов размещения отходов.
Обращаю внимание, что согласно ч. 7 ст. 12 Закона № 89-ФЗ запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов.
